Buvęs ilgametis Šiaulių apskrities viršininkas
Alvydas Šedžius

1994 m. gruodžio 15 d. Lietuvos Respublikos apskrities valdymo įstatyme nustatyta, kad Apskritis yra Lietuvos Respublikos aukštesnysis administracinis vienetas, kurio valdymą per apskrities viršininką, ministerijas bei kitas Vyriausybės institucijas organizuoja Vyriausybė. Apskrities valdymas yra sudėtinė valstybės valdymo dalis.

Apskrities viršininko uždaviniai: įgyvendinti valstybės politiką socialinio aprūpinimo, švietimo, kultūros, sveikatos priežiūros, teritorijų planavimo, paminklotvarkos ir kt. srityse bei vykdyti valstybines bei tarpregionines programas. Šių uždavinių įgyvendinimui, apskrities valdymo įstatyme apskrities viršininkui yra numatytos konkrečios funkcijos, kurios įgalina vykdyti minėtus uždavinius.

1994 m. gruodžio 20 d. įstatyme „Dėl Lietuvos Respublikos apskrities valdymo įstatymo įgyvendinimo“ buvo numatyta funkcijų, kurios deleguotos dar apskričių valdytojams, perdavimo tvarka ir terminai: šio įstatymo 4 str. nurodyta, kad visi įgaliojimai (o jų tikrai nemažai) numatyti Lietuvos Respublikos apskrities valdymo įstatyme turi būti perduoti per 2 metus nuo 1996 m. sausio 1 d. Ir kas ypač svarbu, 1996 m. ir 1997 m. valstybės biudžetų projektuose turėjo būti numatytos lėšos Lietuvos Respublikos apskrities valdymo įstatymo įgyvendinimui, sumažinant jas toms ministerijoms ir Vyriausybės institucijoms, kurių funkcijos perduodamos apskričių valdytojams. Mano nuomone, jeigu šio įstatymo nuostatos būtų buvę įgyvendinamos nustatyta tvarka ir terminais, tai šiandien nereikėtų įrodinėti, kad Apskritys, kaip regioninė valstybinė valdžia, yra reikalingos ir svarbios šalies ekonominiame ir politiniame gyvenime. Tačiau, kaip rodo praktika, didžioji dalis šių nuorodų buvo arba visai nevykdoma, arba jų vykdymas buvo atidedamas, nurodant įvairias priežastis (sureikšminant ministerijų ar savivaldybių vaidmenis regionuose).

Konstitucinis teismas 1998 m. vasario 18 d. nutarime konstatavo, kad Lietuvos valstybės teritorija yra vientisa ir nedalijama į jokius valstybės darinius. Tačiau racionalaus valdymo organizavimo sumetimais visų, taip pat ir vieningų unitarinių, valstybių teritorija turi savo vidinę struktūrą, t.y. valstybės teritorija būna suskirstyta į tam tikrus administracinius vienetus, kuriuose formuojamos atitinkamos valdžios įstaigos. Pažymėtina, kad šias konstitucines nuostatas patikslina ir išplėtoja Konstitucijos X skirsnio „Vietos savivalda ir valdymas“ normos. Pirma: minėtame skirsnyje yra įtvirtintos ne mažiau kaip administracinių vienetų pakopos (grandys). Antra: skirtingų pakopų (grandžių) administraciniams vienetams nustatyta skirtingo valdymo sistema: žemutiniams (t.y. pirmos pakopos) vienetams Konstitucija laiduoja savivaldos teisę, aukštesniuose (t.y. antros pakopos) administraciniuose vienetuose valdymą organizuoja Vyriausybė. Šios Konstitucijos nuostatos yra detalizuotos 1994 m. liepos 19 d. priimtame Lietuvos Respublikos teritorijos administracinių vienetų ir jų ribų įstatyme. Jame nustatyta, kad Lietuvos Respublikos administraciniai vienetai yra apskritys ir savivaldybės. Įstatymo 2 str. detaliai apibūdina šių vienetų sudarymą ir jų pagrindines funkcijas.

Taigi, Lietuvos administraciniuose vienetuose susiformavo dvi valdymo sistemos:
1. Savivaldos sistema, organizuojama žemesnės pakopos administraciniuose vienetuose (įstatyme įvardytuose savivaldybėmis).
2. Vietinio valdymo sistema, kurią aukštesnės pakopos vienetuose (apskrityse) organizuoja Vyriausybė.

Konstitucinės nuostatos dėl vietos valstybinio valdymo yra suformuluotos Konstitucijos 123 str. pirmojoje dalyje „Aukštesniuose administraciniuose vienetuose įstatymo nustatyta tvarka valdymą organizuoja Vyriausybė“. Vietos valdymas yra valstybinio valdymo (t.y. vykdomosios valdžios) funkcijų vykdymas vietose atitinkamuose administraciniuose vienetuose. Vietos valdymo funkcijas paprastai vykdo centrinės valdžios skirti pareigūnai arba jų suformuotos institucijos. Yra laikomasi nuomonės, kad vietos valdymas tai valstybinio valdymo organinė dalis, jo tęsinys vietose. Dažnai tai apibūdinama, kaip valdžios dekoncentracija, t.y. centrinės valdžios įgaliojimų dalinis perkėlimas į vietos administracinius vienetus. Daugelyje Europos valstybių vietos valdymas organizuojamas aukštesniuose administraciniuose vienetuose – regionuose, departamentuose, provincijose, prefektūrose ir pan., suteikiant jiems nemažą savarankiškumą.

Konstitucijoje įtvirtinti vietos valdymo Lietuvoje pagrindai yra atskleisti  ir sukonkretinti – „Apskritis yra Lietuvos Respublikos teritorijos aukštesnysis administracinis vienetas, kurio valdymą per apskrities viršininką, ministerijas bei kitas Vyriausybės institucijas organizuoja Vyriausybė. Apskrities valdymas yra sudėtinė valstybės valdymo dalis“.

Pagal LR Apskrities valdymo įstatymą galima išskirti tris grupes apskrities viršininkui deleguotų funkcijų:
1. Įgyvendinti valstybės politiką jam priskirtose valdymo srityse bei vykdyti valstybines ir tarpregionines programas.
2. Koordinuoti apskrityje esančių ministerijų ir kitų Vyriausybės institucijų padalinių veiklą, taip pat derinti savivaldos vykdomųjų institucijų veiklą, įgyvendinant regionines programas.
3. Numatyti prioritetines apskrities regionines raidos kryptis ir rengti programas.

Pagal Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymą, savivaldybėms numatytos šios funkcijos:
1. Savarankiškosios. Jas savivaldybės atlieka pagal įstatymų suteiktą kompetenciją, įsipareigojimus savo bendruomenei ir jos interesams.
2. Priskirtosios. Šias teisės aktų deleguotas funkcijas savivaldybės atlieka atsižvelgdamos į vietos sąlygas ir aplinkybes.
Konstitucinis Teismas savo nutarimuose yra konstatavęs, kad valstybės valdymas ir vietos savivalda – tai dvi Konstitucijoje numatytos viešosios valdžios sistemos. Jos nėra tapačios. Konstitucijoje vietos savivalda yra įtvirtinta kaip savaveiksmiškumo pagrindais veikianti ir valstybės valdžios institucijoms tiesiogiai pavaldi vietinė viešojo administravimo sistema. Vietos savivalda yra administracinių vienetų teritorinių bendruomenių valdžia, kuri formuojama ir funkcionuoja kitokiais nei valstybės valdžia konstituciniais pagrindais. Kiekviena iš minėtų sistemų įgyvendina jai būdingas funkcijas.

Ar reikalingos apskritys Lietuvoje?
Mano nuomone, apskritys reikalingos ir netgi būtinos. Šį savo teiginį, be to ką jau minėjau anksčiau, pagrindžiu šiais motyvais: pirma – Savivaldybių Tarybos renkamos, tačiau viskas labai dažnai keičiasi dėl silpnos politinės valios savivaldybėse. Antra – apskritys šiandien yra stabili institucija, atskaitinga Lietuvos Respublikos Vyriausybei, ir trečia – Apskričių viršininkų administracijos įgyvendina jiems deleguotas funkcijas, puikiai vykdo įvairias regionines programas, jose sutelkti aukštos kvalifikacijos darbuotojai.

Palikti apskričių viršininkų administracijoms tik regiono plėtros klausimus ir socialinių-ekonominių projektų įgyvendinimą – tai niekinis dalykas. Tokį darbą pilnai gali įgyvendinti Regiono plėtros agentūros, Verslo ir turizmo informaciniai centrai, Verslo inkubatoriai ir t.t.
Apie apskričių skaičių
10 apskričių – tai optimalus skaičius, suteikiantis galimybę tolygiai vystyti visą Lietuvos teritoriją. 3-5 apskričių modelis – nelogiškas, vertinant klasikiniu pavaldumo ryšių skaičiumi. Klasikiniai tiesioginio pavaldumo ryšiai 5-7. Pailiustruojant šiuos skaičius, galiu pasakyti, kad tokia schema naudojasi kariuomenė, bažnyčia. Ir tai buvo daroma ištisus šimtmečius ir gana sėkmingai.
Sveikatos priežiūra
Trumpai noriu apžvelgti, mano nuomone, svarbiausias apskričių viršininkams deleguotas funkcijas, jų vykdymą ir svarbą šalies ekonominiame ir politiniame gyvenime.
Apskrities viršininkui yra numatytas uždavinys – įgyvendinti valstybės politiką sveikatos priežiūros srityje bei vykdyti valstybines bei regionines programas šiais klausimais. Apskrities viršininkui tiesiogiai pavaldžios yra antrinio lygio sveikatos priežiūros įstaigos, t.y. ligoninės, teikiančios specializuotą ir kvalifikuotą medicinos pagalbą.
Iš 112 valstybės ir savivaldybės ligoninių, apskričių viršininkai yra 46 ligoninių steigėjai (savivaldybių Taryba – 56, Sveikatos ministerija – 10). Privalomojo sveikatos draudimo fondo struktūroje antrinio lygio gydymo įstaigoms skiriama apie 70% fondo lėšų. Tokiu būdu apskrities viršininko vaidmuo, organizuojant sveikatos priežiūrą gyventojams, yra pagrindinis dabartinėje sveikatos priežiūros sistemoje.
Valstybinė švietimo priežiūra
Apskrityse įsteigti Valstybinės švietimo priežiūros skyriai, kuriuose dirba 50 valstybės karjeros tarnautojų. Dešimtyje šalies apskričių veikia 2596 švietimo teikėjai.
Lyginamoji analizė leidžia siūlyti švietimo valdymo sprendimus steigėjams dėl švietimo teikėjų veiklos tobulinimo. Savivaldybės daugeliu atveju neatlieka stebėsenos funkcijų, nes yra vykdytojai ir organizatoriai (pvz. brandos egzaminai, mokytojų ir vadovų atestacijos). Taip pat aktualus yra nešališkas vidurinio ugdymo programos (akreditacija) ir švietimo teikėjų veiklos vertinimas. Siekiant, kad visi apskrities gyventojai turėtų daugmaž vienodas galimybes švietimo srityje, reikia apskrities mastu prižiūrėti švietimo procesą, vertinti ugdymo kokybę apskrities savivaldybių mokyklose.
Teritorijų planavimo ir statybos valstybinė priežiūra
Teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros departamentuose ir skyriuose dirba 129 valstybės tarnautojai. Kiekvienam iš jų tenka tikrinti vidutiniškai 113 statybos leidimų išdavimo teisėtumą, pripažinti tinkamais naudoti 116 baigtų statybų, vykdyti projektavimo ir statybos valstybinę priežiūrą. Per metus išnagrinėjama daugiau nei 2500 prašymų (skundų), susijusių su teritorijų planavimu, statinių statyba, rekonstravimu ir kitais jų kompetencijai priskirtais klausimais. Šiuo metu apskrityse vykdoma teritorijų planavimo ir statybos valstybinė priežiūra užtikrina savivaldybių vykdomų funkcijų kontrolės objektyvumą ir nešališkumą. Perduoti funkcijas vienai ar kitai ministerijai būtų grįžimas prie centralizacijos ir kontrolės institucijos atitolinimas nuo žmonių. Dalies funkcijų perdavimas savivaldybėms sudarytų sąlygas nesąžiningumo pasireiškimui, nes pačios savivaldybės privalėtų tikrinti savo institucijų darbus ir taikyti poveikio priemones. Šiuo metu visiškai sukomplektuoti arba baigiami komplektuoti AVA Teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros skyriai ir departamentai, nustatytos funkcijos, pareigos, ir jų išformavimas įvestų chaosą šioje srityje (pvz. dėl leidimų statyboms išdavimo perdavimo savivaldybėms. Nors praėjo keleri metai, iki šiol leidimų statyboms išdavimo terminų nesilaikoma. Atskirose savivaldybėse vėluojama 10-20 d.d.).
Žemėtvarkos ir žemės reformos klausimai (valstybinės žemės naudojimo kontrolė).
Įgyta patirtis žemės tvarkymo ir administravimo srityje, esamos struktūros ir darbuotojai apskrities administracijoje bei centralizuotas valdymas yra argumentai, kad numatytos funkcijos bus efektyviai vykdomos. Valstybės interesą, naudojant žemę, gali ginti tik valstybės institucijos, šiuo atveju apskričių viršininkų administracijos. Apibendrindamas norėčiau pasakyti, kad valstybės funkcijų vykdymas regioniniu principu leidžia priimti regioninės reikšmės sprendimus, racionaliai panaudojant tiek valstybės biudžeto, tiek kitų fondų skiriamus asignavimus. Svarbiausia, kad tiek sparčiai plėtojantis Lietuvos ekonomikai, kai didėjantis bendrasis vidaus produktas per mentus buvo 9 ir daugiau procentų, tiek dabartinio ekonominio nuosmukio laikotarpiu, socialiniai ir ekonominiai skirtumai tarp Lietuvos regionų ir jų viduje nemažėja, o pagrindinė jų priežastis – nepakankamai tolygi teritorinė ekonominė plėtra. Vien šios problemos sprendimui Lietuvai reikalingos apskritys.